中国生态保护修复20年——回顾与展望

作者：王夏晖，何军，牟雪洁*，朱振肖，柴慧霞，刘桂环，饶胜，张箫

单位：生态环境部环境规划院生态保护修复规划研究所

摘要:近20年来，中国生态保护修复事业取得长足进步，为保障国家生态安全、推进美丽中国建设提供了重要基础支撑。国家通过实施一系列生态保护修复政策和重大工程，生态保护修复取得明显进展，生态产品供给能力保持总体稳定。本文回顾了近20年中国生态保护修复发展历程，分别从国土生态空间管控、生态系统保护修复、生物多样性保护、生态文明示范建设等重点领域总结了主要进展和成效。面向建设美丽中国以及实现碳达峰碳中和目标愿景，以维护国家和区域生态安全、恢复和提升生态系统服务功能、推动生态产品价值实现为着力点，对新时期中国生态保护修复提出未来展望。

引   言

近20年来，中国不断深化生态保护修复战略部署，系统开展顶层设计，推动生态保护修复制度改革创新，持续加大生态保护修复投入，稳步提升生态保护修复监管能力，为保障经济社会可持续发展奠定了坚实的生态安全基础。生态系统具有提供自然资源和生态系统服务的多重属性[1]，是人类社会发展的根本性、基础性支撑。加强生态保护修复成为建设美丽中国的重大任务和加快推进生态文明建设的优先行动[2]。

20世纪80年代以来，中国经历的多次重大自然灾害[3]，尤其是1998年长江大洪水和2000年北方大面积沙尘暴天气的发生，引起政府和公众对生态保护修复工作的高度重视[4]，国家陆续启动实施一大批生态恢复与建设重大工程[4-6]，印发实施《全国生态环境建设规划》《全国生态环境保护纲要》等重要文件，“十一五”“十二五”“十三五”连续印发实施三个全国生态保护五年规划，加快了中国生态保护修复工作。同时，随着多次国务院机构改革，生态保护修复的职责、内容、组织形式均发生了重大变化，尤其是随着历次机构改革，生态保护修复职责分工逐步理顺[2]，政策制度体系逐步完善，推动生态保护修复从局部、单要素保护修复向区域山水林田湖草沙一体化保护修复和综合治理的加快转变，生态保护修复支撑国家和区域生态安全的地位更加突出。

本文重点梳理了近20年来中国生态保护修复重要政策和重大工程实施进展，对国土生态空间管控、生态系统保护修复、生物多样性保护、生态文明示范建设等重点领域成效进行了总结，立足维护国家生态安全、建设美丽中国目标愿景提出未来展望。

近20年来，面对经济社会快速发展带来的一系列生态退化问题[2-4]，加上“可持续发展”“生态系统服务”“生态文明”等生态保护理论和理念的兴起与发展，中国对生态保护修复的观念认知发生深刻转变，从根本上推动了生态保护修复政策革新（表1）。

在1997年党的十五大提出“实施可持续发展战略”的背景下，国家将生态环境保护上升到与经济社会发展同等重要的地位，生态保护事关国家环境安全的观念初步形成[7]。启动实施一大批重点区域生态恢复工程，有效遏制了局部区域生态恶化趋势。

1998年，国务院印发《全国生态环境建设规划》，确立了该阶段生态保护工作聚焦重点地区、重点生态问题实施一批重点工程的总基调[3]。2000年，国务院印发《全国生态环境保护纲要》，提出重要生态功能区、重点资源开发区、生态良好地区“三区”推进的战略思路，引入生态系统服务功能和分区分类管理的政策[7]，工作思路从重点区域治理转向保护优先、分区分类管理。2005年，国务院印发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次将生态环境保护摆在同经济发展同等重要的战略地位。2006年，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》突出强调了源头保护、自然恢复，推动生态保护和建设的重点从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变；同年发布的《全国生态保护“十一五”规划》，是中国首个生态保护五年专项规划，进一步强调了保护优先、维系自然生态系统的完整和功能、实施分区分类指导，标志着生态保护工作进入新阶段，至此源头保护、分区分类、自然恢复的观念初步形成。

在2007年党的十七大提出的生态文明理念引领下，按照分区分类的推进思路，深入推进重要生态功能保护区、生态脆弱区等重要生态空间保护和生态功能恢复，重点生态功能区保护制度初步建立。

2007年，《国家重点生态功能保护区规划纲要》印发实施，首次提出生态功能保护区属于限制开发区的理念。2008年，在《全国生态功能区划》中提出，在全国划分50个重要生态功能区，明确了水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护和洪水调蓄等各类生态功能区的保护方向；同年印发的《全国生态脆弱区保护规划纲要》则主要明确了生态脆弱区的保护任务。至此，我国初步形成了以重要生态功能区、生态脆弱区为重点的生态空间保护政策。2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，确定25个国家重点生态功能区，继承其属于限制开发区的定位，并将原有的重要生态功能区、生态脆弱区有关政策要求，以国家重点生态功能区的制度形式确立下来。2011年，国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》首次提出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态保护红线，以一条红线管控重要生态空间的思路初见雏形。

在习近平生态文明思想指引下，按照“山水林田湖草是生命共同体”理念，生态保护修复工作逐渐向生态系统整体保护、系统修复、综合治理转变。

党的十八大以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局[8]，提出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念和坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。党的十九大报告提出“坚持人与自然和谐共生”的基本方略[7,9]，正式确立建设美丽中国战略。2018年召开的全国生态环境保护大会正式确立了习近平生态文明思想，为新时期生态保护修复工作提供了思想指引和方法路径。这一时期，生态保护修复工作加快推进，有关部门编制实施全国生态保护与建设规划、全国生态保护规划、全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划等重要规划，对生态保护修复目标、任务、工程和政策措施进行部署。国家持续组织开展全国生态状况变化遥感调查评估工作，对全国生态系统质量与功能进行综合评估。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》印发实施，生态保护红线制度上升为国家战略[10]。国家先后组织实施三批山水林田湖草生态保护修复工程试点和首批山水林田湖草沙一体化保护修复工程项目，以重大工程和政策机制创新，推动重要区域生态系统整体保护修复的理念得到强化和落实。

总体而言，过去20年是中国生态保护修复事业长足发展和体制机制创新变革的重要时期。在此期间，生态保护修复在国家治理体系中的地位和作用逐渐提升，生态保护修复观念由重生态建设、轻预防保护逐步转变为保护优先、自然恢复为主，生态保护修复模式由局部恢复、末端治理逐步转变为生态空间严格管控、生态系统整体保护修复，初步构建起以维护国家生态安全、稳定和提升生态系统服务功能、改善生态环境质量为核心，涵盖生态系统“结构、过程、格局、功能、质量”综合调控的生态保护修复体系。

近20年来，中国初步建立起以自然保护地、生态保护红线为重点，以重点生态功能区为补充的国土生态空间管控制度体系，规范各类资源开发和建设活动，重要生态空间得到严格保护，国家生态安全屏障骨架基本构筑[7]，有效维护和保障了国家生态安全。自然保护地体系逐步建立健全。中国较早建立自然保护区制度，1994年国家正式发布实施《自然保护区条例》，后于2017年修订完善。随着建设国家公园目标的提出，自然保护地建设进入优化发展阶段[7]。2017年以来，国家先后印发《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，各地逐步建立起以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。截至2019年底，中国共建立以国家公园为主体的各级、各类保护地逾1.18万个，陆域保护面积超过172.8万平方千米，保护面积占全国陆域国土面积的18%、管辖海域面积的4.1%[11]。生态环境部门印发《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》，持续开展“绿盾”自然保护地强化监督，有效遏制了各类生态破坏行为。

生态保护红线划定和监管深入推进。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线[12]，划定并严守生态保护红线，是维护国家生态安全、促进经济社会可持续发展的重要战略[10,13,14]。自2011年国家提出划定生态保护红线要求以来，先后制定出台《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》等一系列政策文件。同时，各有关部门加快推进生态保护红线划定、评估调整、勘界定标工作，制定生态保护红线监管配套政策，印发生态保护红线监管指标体系、生态保护红线监管技术规范等标准规范，探索建立生态保护红线生态破坏问题监管机制，建立国家生态保护红线监管平台，生态保护红线监管制度逐步健全。

重点生态功能区支持政策不断强化。重点生态功能区政策最早源于《全国生态环境保护纲要》提出的建立“生态功能保护区”要求。在原国家环境保护总局印发的《国家重点生态功能保护区规划纲要》《全国生态功能区划》中，使用的是“重要生态功能保护区”的概念。直到2010年国务院发布《全国主体功能区规划》，正式确定了覆盖436个县域的25个国家重点生态功能区，重点生态功能区制度正式建立。目前，国家重点生态功能区范围已增至818个县域[7]，投入资金累计超过6000亿元[15]（图1）。2020年，国家重点生态功能区转移支付资金达794.5亿元，约是2008年的13倍。此外，不同部门制定了国家重点生态功能区转移支付政策、产业准入负面清单制度[16]、县域生态环境质量监测评价与考核[17]等配套政策。

近20年来，中国不断加强森林、草原、湿地等重要生态系统保护修复，开展生态退化区域恢复治理，实施一大批重要生态系统保护和修复重大工程，生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统质量有所改善，生态系统服务功能逐步增强。

重要生态系统保护修复持续推进。我国先后修订《森林法》《草原法》《水法》等生态保护修复相关法律，编制实施了天然林资源保护、草原保护利用、湿地保护、耕地草原河湖休养生息等专项规划，不断完善退耕还林还草、草原禁牧和草畜平衡、湿地保护管理、海洋生态保护等政策制度[18,19]。国家相继组织实施天然林资源保护、退耕还林还草、退牧还草、防护林建设、湿地保护修复、京津风沙源治理、防沙治沙、水土保持、石漠化治理等一系列生态保护修复工程[4-6,20]，推进沿海城市“蓝色海湾”综合整治，实施“南红北柳”“生态岛礁”等海洋生态修复工程[21]。根据第五次至第九次森林资源清查数据和2021年国家林业和草原局发布的森林覆盖率数据，全国森林覆盖率由16.55%提高至23.04%，增加了6.49个百分点，森林蓄积量由112.7亿立方米增加至175.6亿立方米，增加55.81%，森林面积由15894万公顷增加至22045万公顷，提高38.70%（图2）。全国草原植被综合盖度达到56.1%，湿地保护率达到50%以上，自然生态系统总体稳定向好[22]。

生态退化区域治理取得重要进展。水土流失、石漠化、荒漠化等生态退化问题治理得到重视，国家修订《水土保持法》，制定出台水土保持、岩溶地区石漠化综合治理等专项规划，持续实施京津冀风沙源治理、石漠化综合治理等防沙治沙工程和国家水土保持重点工程。根据水土流失动态监测数据和历年《中国水土保持公报》《中国岩溶地区石漠化状况公报》《中国荒漠化和沙化状况公报》，截至2020年，全国水土流失面积269.27km2，相比1999年减少86.7km2，减幅达24.36%；截至2016年，岩溶地区石漠化面积1007万公顷，相比2005年减少289.2万公顷，减幅达22.3个百分点；1999—2014年荒漠化和沙化面积分别减少2.3和1.2个百分点（图3），区域水土资源条件得到明显改善[22]。

山水林田湖草生态保护修复工程深入实施。2016年起，按照“山水林田湖草是生命共同体”理念，国家先后在事关国家生态安全的25个重点区域实施了三批山水林田湖草生态保护修复工程试点[23]（表2），探索以区域或流域生态系统为单元推进生态系统整体保护、系统修复、综合治理的路径和模式。2021年，国家在10个地区组织实施了山水林田湖草沙一体化保护修复工程项目（表3）。这些山水林田湖草生态保护修复工程试点和山水林田湖草沙一体化保护修复工程项目，有力推动了相关地区生态系统整体保护和系统修复，对保障国家和区域生态安全发挥了积极作用。

近20年来，中国生物多样性保护取得积极进展，通过建立以国家公园为主体的自然保护地体系、推进实施生物多样性保护重大工程等举措，国家重点保护和珍稀濒危野生动植物及其栖息地得到有效保护，生物多样性下降趋势得到缓解。

生物多样性保护基础制度趋于完善。中国先后颁布实施《野生动物保护法》《生物安全法》，积极推动遗传资源获取与惠益分享立法[24,25]。成立了生物多样性保护国家委员会，发布中国生物多样性红色名录，编制《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》，组织实施生物多样性保护重大工程。持续开展生物多样性本底调查、观测与评估，在全国划定35个陆地和水域生物多样性保护优先区域，建立749个生物多样性观测样区，初步建成生物多样性观测网络。此外，中国认真履行《生物多样性公约》等国际公约，广泛开展生物多样性保护多边和双边国际合作与协作[26]。

野生动植物保护恢复成效初显。中国以自然保护地体系为主体，不断加强野生动植物就地保护。实施濒危野生动植物抢救性保护工程，促进野生动植物恢复。组织建立了东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源和南山等10处国家公园体制试点。全国已建近200个植物园（树木园），建立250处野生动物救护繁育基地，60多种珍稀、濒危野生动物人工繁殖成功[27]。部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复，藏羚羊、普氏原羚等物种数量明显增加[28]。

生物物种资源保护与生物安全管控不断强化。国家建立生物物种资源保护的部际联席会议制度，加强遗传资源保护设施建设，完善国家作物种质资源、畜禽遗传资源保护体系，建设31个药用植物种质资源保存圃和2个种质资源库[27]。有序推进水生生物资源保护，制定《中国水生生物资源养护行动纲要》，设立一批重要水产种质资源保护区。有关部门建立外来入侵物种防治协作机制，先后发布四批外来入侵物种名单。

早在1995年，有关部门就组织开展了生态示范创建工作，形成了系统完善的生态示范创建体系。经过20多年的实践探索，生态示范创建大致经历了生态示范区（1995—2008年）、生态建设示范区（2009—2016年）、生态文明建设示范区（2017年至今）3个阶段（表4），逐渐形成覆盖流域和省、市、县、乡、村的不同层级的生态文明示范建设格局。截至目前，全国有16个省份、1000多个县（市、区）开展了生态文明示范建设，涌现了一大批生态环境改善与经济社会可持续发展实现“双赢”的先进典型，发挥了重要的示范引领作用。

党的十八大以来，福建、江西、贵州、海南开展了国家生态文明试验区建设，作为“试验田”重点探索创新生态文明制度。以习近平生态文明思想为指引，国家启动了“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设，相关地方聚焦生态产品价值实现转化路径和模式开展探索[29]。一些地区还开展了水生态文明建设试点、海洋生态文明建设示范区等创建工作。围绕建设美丽中国愿景目标，浙江、福建等省份先行先试，启动了美丽中国先行示范区建设，努力打造人与自然和谐共生的美丽中国省域样板。

   3  未来展望    

随着中国发展进入新的历史阶段，生态保护修复必须坚持以习近平生态文明思想为总领，全面贯彻“绿水青山就是金山银山”基本理念，坚持“山水林田湖草是生命共同体”治理方略，以提升生态系统服务功能、改善生态环境质量、维护生态安全为目标，按照严守底线、提升质量、增进福祉、深化实践的思路，突出抓好四个重点，即重要生态空间管控、重大生态工程实施、重点区域生物多样性保护和重要生态文明创新实践，探索建立生态保护修复综合管理模式，着力提高生态系统自我修复能力和稳定性，促进自然生态系统质量整体改善，筑牢美丽中国生态根基。

以国土空间规划为依据，强化底线约束，优化调整各地城镇空间、农业空间、生态空间的结构和布局，划定并严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。实行最严格的生态空间准入管理制度，全面落实生态环境分区管控方案和生态环境准入清单制度，强化生态环境底线约束。加强自然保护地、生态保护红线等重要生态空间监管[2]，持续推进自然保护地“绿盾”强化监督，建立生态保护红线生态破坏问题监管机制，及时发现和遏制各类生态破坏行为。强化重点生态功能区保护与管理，严格落实重点生态功能区产业准入负面清单制度，完善重点生态功能区转移支付制度。加强对各类开发建设活动的监督管理，对国家重点生态保护修复工程实施全过程监督，开展工程实施综合绩效评价。

以生态保护红线、自然保护地、重点生态功能区等为重点，因地制宜推进山水林田湖草沙一体化保护修复。加快推进青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”生态屏障建设[26]，系统实施重要生态系统保护和修复重大工程[2]，提升森林、湿地等生态系统碳汇能力。始终坚持自然恢复为主、人工修复为辅的方针，开展生态脆弱区综合治理，逐步解决水土流失、荒漠化、石漠化、历史遗留矿山、损毁土地等生态受损退化问题，提升生态系统稳定性。统筹实施城乡区域生态保护修复，构建城乡生态廊道，拓展绿色生态空间，改善城乡人居生态环境质量。

生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础。应以生物多样性保护优先区和国家重大战略区为重点，优先实施生物多样性本底调查、观测和评估[2]，全面摸清中国生物多样性本底情况。加快建立国家生物多样性保护大数据平台，推进信息共享和管理应用[25]。继续深入推进野生动植物就地保护与迁地保护，完善以国家公园为主体的自然保护地体系，建立覆盖全国国土的生物多样性保护网络，逐步恢复重要物种生境完整性和连通性。加强生物资源保护与管理，强化野生动物资源利用监管[24]，积极防治外来入侵物种，提高国家生物安全治理能力。以履行《生物多样性公约》为重要切入点，深度参与全球生态环境治理[32]。

持续深化国家生态文明示范建设、“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、美丽中国先行示范区等创建工作，按照地域特点、创建基础等，优化全国生态文明示范建设格局，形成各有侧重、相互支撑、点面结合的示范创建体系[29]。开展生态文明示范创建经验总结，推广可复制、可借鉴的模式[33]，集中打造一批高质量创建集群和样板。完善生态文明示范建设激励约束机制，加强中央和地方支持力度，形成政策合力和创新动力。完善创建标准体系，开展定期评估与动态监管，严格准入和退出机制[29]。将探索生态产品价值实现机制作为各类生态文明示范建设的核心内容，通过不同层级、不同类型的创建活动，形成一批生态产品价值全面实现、绿色高质量发展的典范，成为向世界展示中国生态文明建设成果的重要窗口。

文章来源：中国环境管理